सन्दर्भ–संविधान संशोधन नेपाल के वर्तमान संदर्भ में : विनोदकुमार विश्वकर्मा
विनोदकुमार विमल, हिमालिनी अंक अप्रैल।
संविधान संशोधन देश के सर्वोच्च कानून में बदलाव, सुधार या नई व्यवस्था जोड़ने की प्रक्रिया है । यह प्रक्रिया सुनिश्चित करती है कि बदलते समय और समाज की जरूरतों के अनुसार राष्ट्र के बुनियादी ढांचे को शांतिपूर्ण और विधिसम्मत तरीके से विकसित किया जाए । संविधान को देश का मौलिक कानून कहा जाता है । यह एक लिखित राजनीतिक और कानूनी दस्तावेज है । नेपाल का सातवां संविधान ३ आश्विन, २०७२ को लागू हुआ था । चूंकि साल २००४ से देश में राजनीतिक स्थिरता नहीं रही है, इसलिए नेपाली जनता को पिछले छह संविधानों का अच्छा अनुभव रहा है ।
नेपाल के संविधान – २०७२ में पहला संशोधन माघ ९, २०७२ (२३ जनवरी २०१६) को पारित किया गया था । इसके अंतर्गत आनुपातिक समावेशी प्रतिनिधित्व और निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण के प्रावधान करने हेतु अनुच्छेद ४२ (सामाजिक न्याय), अनुच्छेद ८४ (प्रतिनिधि सभा) और अनुच्छेद २८६ (चुनावी निर्वाचन क्षेत्र) में संशोधन किया गया । अनुच्छेद ४२ ने राज्य तंत्र और सार्वजनिक सेवाओं में पिछड़े वर्गों के रोजगार के लिए आनुपातिक समावेशन के सिद्धांत को सुनिश्चित किया । अनुच्छेद ८४ ने जनसंख्या और भूगोल के आधार पर प्रतिनिधि सभा के गठन से संबंधित प्रावधानों को स्पष्ट किया । अनुच्छेद २८६ में निर्वाचन क्षेत्रों के निर्धारण के लिए जनसंख्या को मुख्य आधार बनाने का प्रावधान था ।
द्वितीय संशोधन, २०७७ ने नेपाल के नए मानचित्र (जिसमें लिम्पियाधुरा, लिपुलेख और कालापानी शामिल हैं) को कानूनी मान्यता प्रदान की है, जिसका उपयोग देश के राष्ट्रीय प्रतीक पर किया जाता है । साल २०७७ को प्रतिनिधि सभा ने ३१ जेष्ठ को और राष्ट्रीय सभा ने ४ आषाढ़ को सर्वसम्मति से पारित किया था, और राष्ट्रपति ने भी ४ आषाढ़ को ही इसे प्रमाणित किया था ।
संविधान संशोधन के संदर्भ में, एक ऐतिहासिक तथ्य को उजागर करना आवश्यक है । वह यह है कि साल २०७९ में, जब के.पी. शर्मा ओली प्रधानमंत्री थे, तब जनता समाजवादी पार्टी के राष्ट्रीय अध्यक्ष उपेंद्र यादव विधि मंत्री थे । विधि मंत्री के रूप में उन्होंने ‘ संविधान पुनरावलोकन आयोग ‘ के गठन और आयोग द्वारा दी गई सिफारिशों के आधार पर संविधान को समय के अनुरूप बनाने के लिए प्रासंगिक सुझाव प्रस्तुत किए थे । लेकिन प्रधानमंत्री के.पी. शर्मा ओली ने उस प्रस्ताव को खारिज कर दिया । इसके बाद उपेंद्र यादव ने विधि मंत्री पद से इस्तीफा दे दिया क्योंकि सरकार में उनका बने रहना उचित नहीं था । हालांकि, उपेंद्र यादव के सरकार में शामिल होने से पहले पुष्पकमल दहाल ‘प्रचण्ड’, के.पी. शर्मा ओली और उपेंद्र यादव ने संविधान संशोधन के मुद्दे पर हस्ताक्षर भी किए थे ।
नेपाल की संघीय संसदीय प्रणाली, जिसे २०१५ के संविधान द्वारा स्थापित किया गया था, लगातार राजनीतिक अस्थिरता, बार – बार सरकार परिवर्तन और शासन संबंधी कमियों से ग्रस्त रही है । इससे जनता में व्यापक निराशा फैल गई है और हाल के राजनीतिक आंदोलनों सहित विभिन्न क्षेत्रों में राष्ट्रपति प्रणाली को एक विकल्प के रूप में अपनाने की व्यवहार्यता पर एक गंभीर बहस छिड़ गई है । प्रधानमंत्री बालेंद्र शाह के नेतृत्व वाली सरकार ने संवैधानिक संशोधनों पर एक ‘बहस पत्र ‘ तैयार करने के लिए राजनीतिक सलाहकार असीम शाह के समन्वय में एक कार्यदल का गठन किया है । यह कार्यदल ने ८ बिंदुओं पर ५४ प्रस्ताव तैयार किए हैं, जिनमें प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपति, पूर्ण आनुपातिक या मिश्रित प्रणाली, प्रवासी नेपालियों के मतदान अधिकार, नो भोट और राइट टु रिकल आदि शामिल हैं ।
‘प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति’ के अधीन मौजूदा मिश्रित संसदीय प्रणाली को जनता द्वारा सीधे चुने गए कार्यकारी राष्ट्रपति से बदलने पर केंद्रित है । ‘पूर्ण आनुपातिक या मिश्रित प्रणाली’ के अधीन गठबंधन की संस्कृति को समाप्त करने और स्थिरता प्राप्त करने के लिए पूर्ण आनुपातिक या अधिक समावेशी मिश्रित प्रणाली को अपनाने की मांग की गई है िविदेश में रहने वाले नेपाली नागरिकों को मतदान का अधिकार देने का मुद्दा ‘प्रवासी नेपालियों के मतदान अधिकार’ बहस के अधीन है । उम्मीदवार को अस्वीकार करने का अधिकार और सांसद को वापस बुलाने का अधिकार जैसी मांगें भी ‘नो भोट और राइट टु रिकल’ के अधीन उठाई गई हैं । कुछ दलों ने प्रांतों और जन प्रतिनिधियों की संख्या कम करने, प्रत्यक्ष निर्वाचित मुख्यमंत्री बनाने और तराई – मधेश क्षेत्र में केवल दो प्रांत बनाने का प्रस्ताव रखा है । उद्योगपतियों और व्यापारियों ने मांग की है कि संविधान की प्रस्तावना में प्रयुक्त ‘समाजवादी – उन्मुख’ वाक्यांश को हटा दिया जाए, एक प्रतिस्पर्धी खुली बाजार अर्थव्यवस्था को बनाए रखा जाए और निजी क्षेत्र को संवैधानिक मान्यता दी जाए । समावेशी प्रतिनिधित्व और संवैधानिक आयोगों की भूमिका को मजबूत करने पर भी चर्चा चल रही है । उपरोक्त विचारों, बहसों और एजेंडों से परे, यह लेख पूरी तरह से नेपाल में प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति और पूर्ण आनुपातिक चुनावी प्रणाली की अनिवार्यता पर केंद्रित है ।
राष्ट्रपति प्रणाली शासन का एक ऐसा स्वरूप है जिसमें देश की सभी कार्यकारी शक्तियाँ राष्ट्रपति में निहित होती हैं, जो जनता द्वारा प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित होता है । इस प्रणाली में राष्ट्रपति राष्ट्राध्यक्ष और सरकाराध्यक्ष दोनों होता है । मंत्रियों का संसद सदस्य होना अनिवार्य नहीं है । राष्ट्रपति सीधे जनता के प्रति जवाबदेह होते हैं, क्योंकि उनका चुनाव संसद के समर्थन से नहीं बल्कि सीधे जनता के प्रत्यक्ष मतदान द्वारा होता है । संसद भंग करने और सरकार बदलने की कोई झंझट नहीं होती । विश्व के अधिकांश देशों ने राष्ट्रपति–शासित शासन प्रणाली को लागू किया है, जिनमें शामिल हैं – अंगोला, बेनिन, बोलिविया, ब्राजिल, चिली, कोलम्बिया, कोमोरस, कोस्टारिका, साइप्रस, डोमिनिकन गणराज्य, इक्वेडोर, गाम्बिया, घाना, ग्वाटेमाला, हुन्डुरस, इन्डोनेसिया, लाइबेरिया, मालवी, माल्दिव्स, मेक्सिको, निकारागुवा, नाइजेरिया, पलाऊ, पानामा, पाराग्वे, फिलिपिन्स, सोमालिया, टर्की, तुर्कमेनिस्तान, अमेरिका, उरुग्वे, बेनेजुएला, यूक्रेन, केन्या, सेशेल्स, सियारा लियोन, अल सलवाडोर, अर्जेन्टीना, अफगानिस्तान, दक्षिणी सुडान, जिम्बाबे आदि ।
लैटिन अमेरिकी देश पिछले साढ़े चार दशकों से इस प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपति प्रणाली को एक स्थायी और प्रभावी शासन प्रणाली के रूप में विकसित कर रहे हैं । इस शासन प्रणाली के माध्यम से वे राजनीतिक स्थिरता और आर्थिक समृद्धि की ओर अग्रसर हैं । यह स्पष्ट है कि अतीत के घिनौने इतिहास को जारी रखने से हमें वांछित राजनीतिक स्थिरता कभी प्राप्त नहीं होगी । जब तक राजनीति में स्थिरता नहीं आती, देश का समान विकास, समृद्धि और सुशासन एक बार फिर आदर्श बनकर रह जाएंगे । देश में तीव्र आर्थिक विकास की कमी का मुख्य कारण शासन प्रणाली और चुनावी प्रणाली है । प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति वाली शासन प्रणाली की ओर बढ़ना ही एकमात्र विकल्प है । जनता द्वारा प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित व्यक्ति जनता के प्रति अधिक जवाबदेह होता है । केवल ऐसा व्यक्ति ही जनता की अपेक्षाओं को पूरा कर सकता है ।
वर्तमान में, नेपाल में प्रत्यक्ष और आनुपातिक चुनाव प्रणाली लागू है । इस प्रणाली में, संघीय और प्रांतीय विधानसभाओं की ६० प्रतिशत सीटें प्रत्यक्ष निर्वाचित होती हैं और ४० प्रतिशत सीटें आनुपातिक रूप से निर्वाचित होती हैं । संघीय प्रतिनिधि सभा में २७५ सीटों में से १६५ सीटें प्रत्यक्ष निर्वाचित होती हैं, जबकि ११० सीटें आनुपातिक प्रतिनिधित्व के माध्यम से निर्वाचित होती हैं । इसी प्रकार सभी सात प्रांतों में कुल ५५० सीटें हैं । इनमें से २२० सीटें आनुपातिक प्रतिनिधित्व के माध्यम से निर्वाचित होती हैं और ३३० सीटें प्रत्यक्ष निर्वाचित होती हैं । वहीं, राष्ट्रीय सभा में ५९ सीटें हैं । यह चुनावी प्रणाली बहुत खर्चीली और महंगी हो गई है, और इतने छोटे देश में इतने सारे जन प्रतिनिधि हैं । ईमानदार और गरीब नेताओं के लिए चुनाव लड़ना असंभव हो गया है । संविधान लागू होने के बाद से ही आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली को लेकर भारी विवाद चल रहा है । समावेशिता की भावना से प्रेरित इस आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली में एक प्रवृत्ति विकसित हुई है, जिसमें पार्टी के करीबी रिश्तेदार, मित्र और कार्यकर्ता सांसद चुने जा रहे हैं । इससे स्वयं आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली पर ही सवाल उठने लगे हैं ।
पूर्ण आनुपातिक प्रणाली में, संसद की सीटों की संख्या सभी वोटों के प्रतिनिधित्व और किसी पार्टी को मिले वोटों के आधार पर निर्धारित होती है । पूर्ण आनुपातिक संसद का मूल सिद्धांत सभी मतदाताओं का सम्मान करना है । प्रत्यक्ष चुनाव प्रणाली में, सबसे अधिक वोट पाने वाला उम्मीदवार निर्वाचित होता है । अन्य उम्मीदवारों के वोट एक तरह से ‘व्यर्थ’ हो जाते हैं । इस चुनावी प्रणाली में कई खामियां हैं, जिनमें से एक है – सभी नागरिकों के वोटों का प्रतिनिधित्व न होना । सबसे अधिक वोट पाने वाला उम्मीदवार संसद में जाता है, लेकिन उसी निर्वाचन क्षेत्र में अन्य उम्मीदवारों के वोटों का कोई प्रतिनिधित्व नहीं होता । इसके अलावा, राज्य तंत्र के संचालन में प्रमुख राजनीतिक दलों के एक प्रकार के ‘सिंडिकेट’ के स्थापित होने की संभावना है । नेपाली राजनीति में प्रमुख दलों के ‘सिंडिकेट’ की तरह व्यवहार करने के पर्याप्त उदाहरण मौजूद हैं । चूंकि सभी वोटों का प्रतिनिधित्व होता है, इसलिए पूर्ण आनुपातिक प्रणाली को दुनिया की सबसे लोकतांत्रिक प्रणाली माना जाता है ।
दक्षिण अमेरिका, यूरोप और दक्षिणपूर्व एशिया एवं अफ्रीका के कुछ देशों सहित कुल ८५ देशों में पूर्ण आनुपातिक चुनावी प्रणाली लागू है । आनुपातिक प्रणाली के दो मुख्य प्रकार हैं – बंद सूची और खुली सूची िबंद सूची नेपाल में वर्तमान में अपनाई गई मिश्रित चुनावी प्रणाली के ४० प्रतिशत आनुपातिक प्रतिनिधित्व का हिस्सा है, जिसमें राजनीतिक दल चुनाव से पहले चुनाव आयोग को विधायिका के लिए उम्मीदवारों की सूची प्रस्तुत करते हैं और पार्टी स्वयं उम्मीदवारों का क्रम संख्या निर्धारित करती है, जिसमें मतदाता पार्टी के लिए मतदान करते हैं, न कि उम्मीदवार के लिए ।
हालांकि, अधिकांश यूरोपीय देशों में आनुपातिक प्रतिनिधित्व के तहत खुली सूचियाँ प्रचलित हैं । खुली सूचियों में, आप एक ही पार्टी को वोट देते हैं, लेकिन आप पार्टी सूची के अनुसार उम्मीदवार के लिए अपनी पसंद व्यक्त कर सकते हैं । आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली के तहत खुली सूचियों में मतदाता कुछ हद तक अपने पसंदीदा उम्मीदवारों को क्रम दे सकते हैं, और सबसे लोकप्रिय उम्मीदवार संसद के लिए चुना जाता है । हालांकि दलों का चुनाव डाले गए वोटों की संख्या के आधार पर होता है, लेकिन अपनी पसंद के उम्मीदवार को चुनने का अधिकार मतदाताओं के पास होता है, न कि बंद सूचियों की तरह राजनीतिक दलों के पास । इसी कारण, यदि पूर्ण आनुपातिक चुनावी प्रणाली अपनाई जाती, तो खुली सूची की अवधारणा मतदाताओं का अधिक प्रतिनिधित्व प्रदान करती । इसलिए, नेपाल के वर्तमान संदर्भ में बोझिल और खर्चीली चुनावी प्रणाली में भी बदलाव करना आवश्यक है । अर्थात पूर्ण आनुपातिक चुनावी प्रणाली अपनाना ही उचित है ।
निष्कर्षतः यह कहा जा सकता है कि नेपाल जैसा विविधतापूर्ण देश, जो सामंती युग से पूंजीवादी युग की ओर अग्रसर है, आर्थिक रूप से अभी तक विकसित नहीं हुआ है । दूसरी ओर, हिमालय, पहाडÞियों और तराई–मधेश में भौगोलिक, राजनीतिक, आर्थिक और सामाजिक रूप से विविध समाज हैं । इन्हें एकजुट रखने के लिए सभी जातियों, क्षेत्रों और समुदायों द्वारा स्वीकृत और निर्वाचित प्रतिनिधित्व का होना आवश्यक है । इससे राष्ट्रीय एकता को मजबूती मिलती है । एक बार राष्ट्रीय एकता मजबूत हो जाए, तो बाहरी ताकतें भी हस्तक्षेप नहीं कर सकतीं । वास्तव में, मेरा तर्क यह है कि प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपति, जो राष्ट्रीय एकता के प्रतीक के रूप में भी कार्य करता है, देश की राष्ट्रीय एकता के हित में है । वर्तमान चुनावी प्रणाली में, गरीब, वंचित, दलित, पिछड़े समुदायों से कोई उम्मीदवार नहीं हो सकता, जीतने वालों की तो बात ही छोड़ दें । दूसरी ओर, चुनाव बेहद खर्चीले होते जा रहे हैं । पूर्ण आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली लागू होने के बाद चुनाव खर्चीले नहीं रहेंगे । उम्मीदवारों को अब जितना खर्च करना पड़ता है, उतना नहीं करना पड़ेगा । पार्टियां सामूहिक रूप से वोट मांगेंगी और मुद्दों एवं विचारों के आधार पर वोट हासिल करेंगी । उम्मीदवारों को अप्रत्यक्ष रूप से पैसा खर्च करने की जÞरूरत नहीं रहेगी । इसलिए हमारे जैसे देश में जहां जाति, क्षेत्र, लिंग और अन्य मुद्दे हावी हैं, पूर्ण आनुपातिक प्रतिनिधित्व के अलावा कोई विकल्प नहीं है ।
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